1、对 OTC 服务商进行监管的迫切需求
自香港特区政府于 2022 年 10 月发布《关于在香港发展虚拟资产的政策宣言》，香港政府正在努力逐步建立和完善虚拟资产交易监管体系。对于虚拟资产交易平台，其已建立并完善相应的发牌与监管制度，并由香港证券及期货事务监察委员会（下称“证监会”）。截止2022 年底，香港已有 OSL、HashKey 两家持有牌照的虚拟资产交易平台。
直至 2023 年，香港并未建立以监管规制虚拟资产交易中扮演者重要角色的 OTC 服务商（即虚拟资产场外交易服务商）为目的的相应专门的监管规则，而 OTC 服务商在香港有着较大的从业规模。根据相关数据，香港约有数百家实体和网络运营的虚拟资产找换店。如果OTC 服务商缺乏监管，相应洗钱等犯罪行为将层出不穷。同时，与应当对虚拟资产交易平台、稳定币发行进行监管相似，香港相关政府部门也应对 OTC 服务商进行监管。
2、《虚拟资产 OTC 咨询文件》出台的历史背景
自 2022 年 12 月起，香港关于《打击洗钱条例》未有任何新修订之处。而在 2022 年前，香港特区对于其境内虚拟资产交易的监管仅以《证券及期货条例》中提及的证券交易和提供自动化交易服务两类受规管业务的牌照要求作为规制依据。但因该条例适用范围的的局限性（仅是针对于证券及期货类型的产品而设立），在《打击洗钱条例》修订前，提供非证券型虚拟资产交易服务因此立法漏洞而不受限于上述牌照要求。
随着 VASP 牌照制度自 2023 年的生效，港府也将提供非证券型虚拟资产交易服务纳入其法律监管范围，并通过相应条款作出具体规定：要求提供非证券型虚拟资产交易服务的相应中心化交易平台须持有由香港证监会颁发的虚拟资产服务提供商（VASP）牌照。因此，证监会就针对证券型虚拟资产交易的第 1 类受规管活动及第 7 类受规管活动牌照（下称为“1,7 号牌照”）及针对非证券型虚拟资产交易的 VASP 牌照颁布了《适用于虚拟资产交易平台服务提供者的指引》，对证券化和非证券化的虚拟资产实现了统一的监管标准。
3、《有关规管虚拟资产场外交易的立法建议》的公布
鉴于上文所提及的找换店及平台已初具规模，因此香港政府认为有迫切必要将 OTC 服务商纳入监管范畴，以对投资者提供保障，同时确保他们实施打击洗钱及恐怖分子资金筹集的措施。
2024 年，香港特区政府以进一步修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》为目的，公布了《有关规管虚拟资产场外交易的立法建议》的公众咨询文件（即《虚拟资产 OTC 咨询文件》），邀请公众在 4 月 12 日前就该该文件项下的相关立法建议提出意见，从而设立由香港海关作为监管机构的、新的虚拟资产场外交易服务提供者发牌制度，同时要求所有提供虚拟资产场外交易(OTC)服务的服务商须获得香港海关颁发的相应牌照。本文件载述了部分立法建议的概念、框架及内容以向公众咨询，欢迎相关持份者提出具体而珍贵的意见，协助特区制订相应立法细则。
二、香港出现大量涉 OTC 洗钱案件，监管 OTC 具有现实需求1、虚拟货币洗钱金额超 6 亿案
2023 年，据香港警方公开的案件数据显示，香港海关查获一起洗钱金额超 6 亿港元的洗钱案件，该犯罪集团一方面通过海外虚拟货币交易平台，将虚拟货币换成法定货币，并通过传统银行户口将犯罪资金转走；另一方面，该犯罪团伙先依据银行卡进行款项收取，通过在香港购买金器和名贵手表等奢侈品从而进行转售，再将转售所得现金购买虚拟货币做二重清洗。
由于虚拟货币具有去中心化、匿名性等特点，利用虚拟货币进行洗钱的手段日益成为OTC 等场外交易商进行洗钱的重要手段。大多犯罪违法分子会将赃款通过平台进行相应的OTC 交易或私下交易，从而将赃款汇入卖家账户，在款项交收完毕后再通过 OTC 交易、地下钱庄、私下交易等兑换为合法流通货币，这极大的增加了警方的破案难度。1
2、香港币圈 13 亿诈骗案
2023 年 9 月 13 日，香港证监会对 JPEX 及向香港公众积极推广 JPEX 的人士提出严肃警告，同时指出 IPEX 平台已经涉及找换店等至少 6 项可疑经营手法。据悉，获悉，香港特区在执行币圈交易所牌照制度后，香港相关监管部门至今只向 Harshkey 与 OSL 两家机构发出了牌照，但类似于 JPEX 平台的许多未获牌照的交易所仍活跃于香港市场。
根据证监会日前公开的材料数据显示，JPEX 对外宣传该平台活期理财产品，分别就以太坊、比特币以及 USDT 美元稳定币等提供年化 21%、20%以及 19%的收益。此说法并不可靠，但基于香港方便快捷的购买虚拟货币方式（即街边随处可见的虚拟货币找换店、OTC 店），普通零售公众用户仅需走进店铺通过现金或者转账即可快速购买虚拟货币，尤其是稳定币USDT，而不需要在网上与陌生人进行交易。2
3、虚拟货币洗钱金额涉 12 亿案
2021 年 7 月 15 日，香港特区政府网发布新闻公报称，香港海关于瓦解一个疑似洗黑钱集团，涉案金额高达 12 亿港元，共有 4 名犯罪嫌疑人被捕。这是海关首次侦破犯罪集团利用虚拟货币清洗黑钱的案件。
根据香港特区政府公布的信息数据显示，涉案 4 人于 2020 年 2 月至 2021 年 5 月期间，利用 OTC 的监管漏洞，通过在香港多间银行开设的帐户及一个虚拟货币交易平台进行交易，共处理约 12 亿港元涉及银行汇款和虚拟货币的可疑款项。根据泰达币（USDT）基于稳定价值货币美元（USD）的代币 Tether USD，1USDT=1 美元的特点要素，用户可以随时使用 USDT与 USD 进行 1:1 兑换，该犯罪团队以此为媒介进行洗钱违法犯罪活动。与此同时，香港海关在搜查地点搜出大量银行保安编码器、电脑、移动电话及包括公司登记文件、银行月结单及支票簿等大量文件在内的纸质记录文件。3
4、虚拟货币场外交易洗钱案
2021 年 1 月 3 日，李先生成功与两名东南亚买家当面交易价值 100 万港元的比特币。次日下午，该买家再次与李先生联系，希望再进行交易价值高达 300 万港元的比特币。完成交易后，李先生通过网上户口转账 15 枚比特币至指定账户并受到了 360 万港元现金作为对价支付。
经香港警方调查后发现，该犯罪分子从 2020 年起利用 OTC 进行洗钱活动，并经网上交易平台牵线与类似买家成功进行 5 至 6 笔虚拟货币交易，共获利 10 万元港币。4
三、文件重点内容
1、虚拟资产场外交易的定义和范围
文件概括地将虚拟资产场外交易定义为“通过互联网、电话等方式进行的买卖虚拟货币等虚拟资产的行为”，同时对场外交易的范围进行了明确的规定：包括以业务形式提供任何虚拟资产的现货交易服务以及通过实体店（包括自动柜员机）或其他形式（如互联网平台）提供任何虚拟资产的现货交易服务，并在文件中明确排除了已获得 VASP 牌照的交易平台。
其中的虚拟资产则沿用上述提及的 VASP 牌照下的定义，将大部分形式的加密保护数码形式价值涵盖在内，并同时排除了证券及期货合约、数字货币、NFT 等。
2、监管机构的职责和权限
文件进一步明确指出了相应监管机构的职责和权限，及各地区金融监管部门的职责和协 作机制。同时，文件也将监管范围中的牌照要求扩展至经营与积极推广虚拟资产场外交易业务，证监会也于 2023 年 5 月公开对此要求与职责进行回应。5
值得注意的是，不同于 VATP 牌照的监管机构为证监会，而转由香港海关作为虚拟资产OTC 牌照的发牌及监管机构，并有权对持牌人施加此监管机构认为合适的条件，这主要因为虚拟资产场外交易业务与 MSO 牌照下规管的货币兑换服务及汇款服务从业务存在一定相似之处。
3、风险防范措施
文件明确指出了一系列风险防范措施（如加强信息披露、建立风险评估机制、限制场外交易参与者的身份等）的重要性，以确保市场的稳定和投资者的权益。
文件的出台与香港《打击洗钱条例》息息相关，故而为保持对虚拟资产场外交易营运者与其他受监管实体的要求一致、防止洗钱犯罪的风险进一步扩大，该文件建议相应持牌人须遵守《打击洗钱条例》附表 2 所规定的有关客户尽职审查及备存记录的规定。
4、业务范围、法律责任和处罚措施
文件明确规定了虚拟资产 OTC 持牌人可以进行的活动范围，同时对违法行为的法律责任和处罚措施，包括对未经授权从事虚拟资产场外交易的机构和个人实施行政处罚、刑事处罚等。
虚拟资产 OTC 持牌人可以进行将现货合资格虚拟资产转换为法定货币或将法定货币转换为现货合资格虚拟资产的相应现货交易服务活动6（目前而言仅能涉及以 BTC、ETH 为代表的获证监会发牌的虚拟资产交易平台上供零售投资者交易的代币与获香港金融管理局（金管局）发牌的发行人所发行的稳定币的场外交易业务活动）。而不可以进行须申请 VATP 牌照、MSO 牌照、TCSP 牌照等方可进行的类似活动。
在对业务范围进行具体而明确的规定的同时，也对罚则进行了具体规定，对涉及的欺诈欺骗行为、未持牌照、违反法规条例具体规定等违法行为根据其不同的严重与恶劣程度作出了行政罚则、罚款港币 5 万元至 1000 万元、监禁 6 个月至 10 年等不等的处罚。
5、牌照有效期
文件的论述部分提及香港现今虚拟资产市场的迅猛变化，并以此为依据提出香港海关关长定期检查虚拟资产场外交易营运者的资格和能力的合理性与必要性，从而提出虚拟资产OTC 牌照有效期为两年，持牌人可申请续期两年的建议,这跟 VATP 牌照无期限要求存在不同。
6、OTC 服务商钱包的具体认证
为进一步加强对 OTC 服务的监管，降低因虚拟资产匿名性而滋生的洗钱等犯罪风险，文件要求虚拟资产 OTC 牌照持有人必须向海关关长登记其全部以营运为用途的钱包，且应确保此钱包名单不断更新。同时，OTC 服务商在其提供服务的过程中，应当对客户的钱包进行核查，确保是该钱包为相关客户能提供拥有及/或管控证明的钱包，并只能将虚拟资产从其已登记的钱包转移到上述已通过证明的钱包。
此外，根据该文件项下的具体要求，OTC 服务商在条例规定的 KYC 阶段就应对客户使用的钱包进行所有权确认，包括但不限于要求客户完成微支付测试，即确认在把极少量虚拟资产转入指定钱包后可要求客户转回等具体确认措施。
7、牌照申请资格
一方面，文件规定了虚拟资产 OTC 牌照申请的本地要求，即在香港成立并拥有固定营业地点的公司，或依据香港相关公司条例注册的非香港公司。该条件不仅与 VATP 牌照的申请人资格要求一致，也为香港之外的地区在香港持牌并为香港民众提供 OTC 服务创造了可能性。这也就意味着，在香港境内以实体店形式经营的申请人应向香港海关提供其拥有合适的经营场所的证据，而以互联网为媒介的其他非实体店形式经营的申请人则应当提供其在香港境内的管理人员的办公场所或通讯地址及在香港本地存储的账簿等纸质资料。
另一方面，文件规定了虚拟资产 OTC 牌照申请的适格人选要求，即必须符合法定的适当人选准则，包括但不限于申请人、其董事及最终拥有人是否曾因洗钱或其他严重罪行被定罪，是否曾因诈骗、贪污或不诚实行为被定罪，是否曾牵涉于任何破产或清盘程序，是否曾未能遵守打击香港公布并生效的包括洗钱及恐怖分子资金筹集在内的法律规定。
同时，OTC 服务商仍应满足委任一名洗钱报告主任以及一名合资格的合规主任、建立良好的企业管治架构、员工须具备与虚拟资产有关的知识和经验、妥善备存交易和资金流向记录等一系列有利于香港政府对 OTC 服务充分监管的要求，从而实现出现问题时监管机构能比较迅速的采取调查取证和处理等措施。
8、提供过渡安排
基于协助在香港经营虚拟资产 OTC 服务者过渡至新发牌制度发行实施的目的，文件建议为相应服务提供商提供六个月的过渡期，提供了两种过渡方案，并就采用何种过渡期安排征询公众意见。
方案 1—不设「被当作已获发牌」安排：设有六个月过渡期。在过渡期间，OTC 需在过渡期开始的三个月向海关关长提交牌照申请，会获准营业至过渡期结束，过渡期结束后如需继续营业，需获得牌照许可。
方案 2—设有「被当作已获发牌」安排：设有六个月过渡期，在过渡期间，OTC 需在过渡期开始的三个月向海关关长提交牌照申请，会获准营业至过渡期结束，对于获得海关关长指明要求的人会获发被当作的牌照，以在过渡期结束的期间继续运营，直至海关关长就牌照申请作出最终决定。
可见两个方案还是还是存在一定差别，一般而言方案提供临时牌照的方式可能更加符合OTC 商营运的现实需求。
来源：金色财经