中國啟動反制措施，宣布對750億美國商品加征關稅，顯然刺激了特朗普的自尊心。他在推特上接連發文抨擊中國，並且宣稱美國不需要中國，“如果沒有他們，我們會更好”，“我特此下令，偉大的美國公司立即開始尋找替代中國的地方，包括將公司遷回家，在美國生產你們的產品。”
來源：特朗普中文同步推特
特朗普不是普通人，而是執掌外交大權的美國總統。他這番言論一出，立刻震驚全球。人們都在猜測，特朗普是一時口出狂言，還是真的有心讓美企離開中國，決意讓美中經濟“脫鉤”。
本期專欄準備從法律角度，分析一下特朗普是否有權管制美企，以及如果他真的啟動IEEPA程序，會面臨什麼問題。不過，在進入正題之前，我們先來看看特朗普的真實意圖。
第一，特朗普的真實意圖是什麼？
說實話，鑒於特朗普反複無常的言論，要想揣摩他的真實意圖是困難的。不必說外人，即使白宮內部的工作人員，也很難把握特朗普的脈搏。美國媒體曾爆料說，如果不是白宮人員竭力彌補，總統的很多命令自相矛盾，根本沒辦法予以貫徹
不過，借助特朗普兩年多來的一貫表態，我們還是能夠確定他的基本對華立場。他內心最想要的，並不是美中經濟徹底脫鉤，而是一個能夠大幅削減貿易逆差、讓美國選民高興的貿易協議。這是他對華政策的主旋律，加征關稅只是一個手段。
特朗普要求企業撤離中國的推特，改變了這個主旋律嗎？至少目前看來並沒有。他是在中國宣布加征關稅後，很短時間內發布這番言論的，似乎並沒有經過內部系統討論。
即使經過了內部討論，讓美國企業迅速撤離中國，也不是白宮智囊團的集體共識。特朗普的幾個得力助手，都在支持特朗普強硬言論的同時，有意無意地緩和了語調。
周日，庫德洛向有線電視新聞網（CNN）表示，總統並不打算下達命令要求企業撤離中國，“他給美國企業提出的建議是，應該考慮把業務和供應鏈遷出中國，其次是希望美國企業回國。”庫德洛還稱，總統這次的發言可能比平常嚴厲了一點。
姆努欽則對福克斯新聞（Fox News）說，美中領導人雖然在貿易和金融領域成為了敵人，但是在其他領域關系良好，“習主席仍是他的朋友”。對於特朗普的推特言論，姆努欽表示：我認為總統的真正意思是，美國企業應該開始尋找替代者。
連一向強硬的美國國務卿蓬佩奧，8月28日接受美國廣播公司RTV6電台采訪時，都強調中國會再次購買美國農產品，“特朗普總統在全力以赴地實現這個目標。我認為已經取得了實質進步，但是我不想給出一個時間表。”
蓬佩奧接受ABC RTV6采訪，來源：RTV6官網
特朗普最近幾天的言論，似乎也在主動降溫。根據德國之聲報道，特朗普在G7峰會期間回答記者說，中方談判人員與美國團隊進行了“非常有建設性”的電話磋商，“這是非常積極的一步”，他透露雙方將很快恢複談判，“我們等着瞧，會發生什麼”。
特朗普經常“報喜不報憂”，大談美中談判進展以及達成協議的前景，結果卻往往相反。他的這些表態並不能說明兩國關系回溫。但是，這些表態與特朗普的一貫言論是一致的，至少可以說明他並沒有完全改變兩年來的對華政策主旋律。
從各種跡象來看，特朗普在推特上要求美企離開中國，更像是談判桌上的一種恫嚇手段，而不是終極目標。至少目前，他和助手們仍然開放談判大門，期望達成協議。
第二，特朗普是否有權管制美國企業？
在任何政治博弈中，雙方目標都是經常變換的。當首要目標實現不了，就會將次要目標提至前台。假設有一天，特朗普真的惱羞成怒、孤注一擲，要求美企撤離中國，他是否擁有合法的授權？
根據美國法律，在正常狀態下，政府是不能幹涉個人、企業的遷徙和經商自由的。無論聯邦政府，還是州政府，都不能隨意調動個人和企業，命令其必須到哪里，不能到哪里。
但是，在特殊政治狀態下，美國總統擁有特殊的權力。1917年美國國會頒布的《對敵貿易法》（TWEA）規定，總統在對外戰爭期間，有權監督或限制美國與敵對國之間的所有貿易。任何被認為對美國造成威脅的人，都有可能被沒收財產。
經過一百多年修訂，這部法令仍然有效。美洲唯一的社會主義國家古巴，仍然被美國保留在TWEA制裁名單上。不過，鑒於其主要適用於對外戰爭狀態，特朗普援引這項法令的可能性微乎其微。無論如何，今日美中關系還沒達到武力相向的地步。
在美國法律上，介於戰爭與和平之間，還有一個“緊急狀態”。1977年，美國國會通過了一項《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），授權總統在“緊急狀態”下管制貿易的權力。特朗普推特留言說，他要求美國企業撤離中國，就是依據這一法令。
美國IEEPA目錄，來源：康奈爾法學院網站
根據IEEPA規定，當美國國家安全、外交政策或經濟面臨來自外部，或部分來自外部“非同尋常的威脅”時，總統有權宣布國家進入緊急狀態。至於什麼是非同尋常的威脅，法律沒有詳細界定，主要由總統拿捏。這就給了美國總統充分發揮能動性的餘地。
1979年伊朗扣押美國人質時，卡特總統宣布美國進入緊急狀態，這一命令對伊朗至今有效，可謂人類政治史上的一道奇觀。2001年發生“9·11”後，小布什總統宣布美國進入緊急狀態，後被奧巴馬總統延期6次，成為美國反恐的主要法律依據。
有時候，美國遭受颶風、谷物災害、傳染病、外國幹預大選或者非法入境泛濫，總統也可以宣布國家進入緊急狀態。
截至2019年8月1日，美國總統56次援引IEEPA，對伊朗、伊拉克、俄羅斯、朝鮮、敘利亞、利比亞、也門、委內瑞拉等國進行制裁，其中31次制裁命令仍然有效。大多數制裁持續10年左右，最長的制裁持續至今，整整40年。
美國總統一旦宣布進入緊急狀態，就擁有了無限的貿易管制權力。根據IEEPA規定，他可以調查、規管或禁止：（1）任何外匯交易；（2）任何銀行機構涉及外國政府或其國民的貸款或支付；（3）任何人的貨幣或證券跨境交易。調查期間，總統對任何涉及外國或其國民的交易和財產，都有權進行管制。
更狠的是，當美國進入戰爭狀態，或遭到外國政府、外國公民攻擊時，IEEPA授權總統可以沒收（confiscate）或轉讓（vest）任何外國個人、組織或政府的財產。2003年，美國政府曾剝奪伊拉克政府在美資產，轉讓給新伊拉克發展基金等實體。
可見，美國總統在國家緊急狀態期間，擁有幾乎無限的管制權力。如果特朗普頭腦發熱、破釜沉舟，宣布國家進入緊急狀態，不僅可以迫使美國企業撤離中國，而且還可以沒收中國在美資產。當然，這些企業回不回美國，就不是特朗普能說了算了。
即使不啟用IEEPA，特朗普實際上也有“調控”美企的手段。從上個世紀中葉民權運動期間，美國總統就努力探求一種調控手段，推動美國企業落實民權法案，雇傭非裔美國人。經過幾十年探索，他們已經完全可以利用聯邦項目，“引誘”企業貫徹自己的政治意圖：企業要想獲得聯邦工程項目，就必須滿足聯邦政府的特定要求。
特朗普政府如果在聯邦工程招標中規定，凡是參加聯邦工程招標的企業，均不得與中國存在業務往來，估計馬上會震倒一批人。畢竟，對很多美企來說，聯邦工程項目都是難以割舍的“肥肉”。
第三，讓美企離開中國是否具有可行性？
在任何國家，政府有權采取行動是一回事，能不能達到理想的效果，又是另外一回事。特朗普如果訴諸IEEPA，會不會遇到司法上的阻礙？能否真的讓美企撤離中國？
從以往曆史來看，美國總統宣布國家進入緊急狀態的緣由千奇百怪，但是唯獨沒有一個總統，以貿易糾紛或衝突為借口，宣布國家進入緊急狀態。如果特朗普以此為借口，等於挑戰了IEEPA的底線，可能會遭到反對派的司法訴訟，被指控違憲。
據《紐約時報》報道，特朗普推文援引IEEPA後，美國貿易和國際法專家們都在忙着查閱這項1977年的立法，“總的結論是，對於在中國做生意的企業（來說），總統事實上有權將許多威脅訴諸行動，但下令讓他們徹底離開，也許超出了這項法律的範圍。”
《紐約時報》文章
可以想見，如果特朗普啟動IEEPA，肯定會有很多在華企業，集體向最高法院提起訴訟，要求進行司法審查。
不過，這對特朗普來說，應該不是難以克服的挑戰。一來，他完全可以避開貿易糾紛，以“中國竊取美國知識產權”等為借口啟動IEEPA；二來，在外交問題上，美國最高法院曆來對總統極其“寬容”，支持其在緊急狀態下行使最廣泛的權力。
在這種情況下，制約總統的最後一道制度防線是國會。IEEPA特權本來就是國會授予總統的，當然可以由國會收回。國會可以通過修訂IEEPA，限制特朗普的使用範圍，也可以直接以三分之二票數通過決議，結束國家緊急狀態，禁止特朗普行使特權。
目前情況下，美國兩黨都會中國抱有極大成見，國會議員會為了中國而抑制特朗普嗎？即使有人想抑制，能爭取到三分之二的票數嗎？難度有點大。民主黨已經準備通過2020年大選與特朗普再決雌雄，應該不會在中國問題上與總統針鋒相對。
真正制約特朗普的，恐怕還是美國海外利益。根據榮鼎咨詢（Rhodium Group）估計，從1990年至2017年期間，美國企業在華投資2560億美元。讓如此巨量的投資迅速撤離中國，是很難想象的事情，除非這些企業不計損失，完全配合特朗普。
即使這些投資願意離開中國，又能轉向哪里？服裝、玩具、家具、機械、汽車甚至部分電子元器件生產行業，可以轉移到以越南為代表的東南亞國家，中高端的電子、汽車、醫藥、飛機等行業則難有替代之地。至少多數美企還沒想過回歸美國。
如果特朗普硬性啟動IEEPA，中國經濟固然遭受重大打擊，美國在華企業也將付出沉重代價，進而拖累美國本土經濟。目前，美國債券市場接連出現曲線收益率倒掛，已經敲醒了經濟衰退的警鍾，要是在華企業再陷泥沼，美國經濟很難保持穩定。這對誌在連任的特朗普來說，顯然也不是好兆頭。
因此，從經濟和競選的後果來看，特朗普不到萬不得已，應該不會硬性啟動IEEPA，強使美中經濟“硬脫鉤”。至少在今年年底以前，他還是會將達成貿易協議當作首要目標。
但是，特朗普可以虛晃一槍，美國企業卻無法置之不理。到了這份上，所有美企都得反複思量、謹慎評估，能不增加投資就不增加，能逐步轉移生產線就逐步轉移。進而言之，如果美中關系繼續動蕩，特朗普老這麼“虛晃”下去，假像就會變成真像，最終導致美中經濟“軟脫鉤”。
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