从法律角度看特朗普让美企撤离中国

中国启动反制措施，宣布对750亿美国商品加征关税，显然刺激了特朗普的自尊心。他在推特上接连发文抨击中国，并且宣称美国不需要中国，“如果没有他们，我们会更好”，“我特此下令，伟大的美国公司立即开始寻找替代中国的地方，包括将公司迁回家，在美国生产你们的产品。”

来源：特朗普中文同步推特

特朗普不是普通人，而是执掌外交大权的美国总统。他这番言论一出，立刻震惊全球。人们都在猜测，特朗普是一时口出狂言，还是真的有心让美企离开中国，决意让美中经济“脱钩”。

本期专栏准备从法律角度，分析一下特朗普是否有权管制美企，以及如果他真的启动IEEPA程序，会面临什么问题。不过，在进入正题之前，我们先来看看特朗普的真实意图。

第一，特朗普的真实意图是什么？

说实话，鉴于特朗普反复无常的言论，要想揣摩他的真实意图是困难的。不必说外人，即使白宫内部的工作人员，也很难把握特朗普的脉搏。美国媒体曾爆料说，如果不是白宫人员竭力弥补，总统的很多命令自相矛盾，根本没办法予以贯彻

不过，借助特朗普两年多来的一贯表态，我们还是能够确定他的基本对华立场。他内心最想要的，并不是美中经济彻底脱钩，而是一个能够大幅削减贸易逆差、让美国选民高兴的贸易协议。这是他对华政策的主旋律，加征关税只是一个手段。

特朗普要求企业撤离中国的推特，改变了这个主旋律吗？至少目前看来并没有。他是在中国宣布加征关税后，很短时间内发布这番言论的，似乎并没有经过内部系统讨论。

即使经过了内部讨论，让美国企业迅速撤离中国，也不是白宫智囊团的集体共识。特朗普的几个得力助手，都在支持特朗普强硬言论的同时，有意无意地缓和了语调。

周日，库德洛向有线电视新闻网（CNN）表示，总统并不打算下达命令要求企业撤离中国，“他给美国企业提出的建议是，应该考虑把业务和供应链迁出中国，其次是希望美国企业回国。”库德洛还称，总统这次的发言可能比平常严厉了一点。

姆努钦则对福克斯新闻（Fox News）说，美中领导人虽然在贸易和金融领域成为了敌人，但是在其他领域关系良好，“习主席仍是他的朋友”。对于特朗普的推特言论，姆努钦表示：我认为总统的真正意思是，美国企业应该开始寻找替代者。

连一向强硬的美国国务卿蓬佩奥，8月28日接受美国广播公司RTV6电台采访时，都强调中国会再次购买美国农产品，“特朗普总统在全力以赴地实现这个目标。我认为已经取得了实质进步，但是我不想给出一个时间表。”

蓬佩奥接受ABC RTV6采访，来源：RTV6官网

特朗普最近几天的言论，似乎也在主动降温。根据德国之声报道，特朗普在G7峰会期间回答记者说，中方谈判人员与美国团队进行了“非常有建设性”的电话磋商，“这是非常积极的一步”，他透露双方将很快恢复谈判，“我们等着瞧，会发生什么”。

特朗普经常“报喜不报忧”，大谈美中谈判进展以及达成协议的前景，结果却往往相反。他的这些表态并不能说明两国关系回温。但是，这些表态与特朗普的一贯言论是一致的，至少可以说明他并没有完全改变两年来的对华政策主旋律。

从各种迹象来看，特朗普在推特上要求美企离开中国，更像是谈判桌上的一种恫吓手段，而不是终极目标。至少目前，他和助手们仍然开放谈判大门，期望达成协议。

第二，特朗普是否有权管制美国企业？

在任何政治博弈中，双方目标都是经常变换的。当首要目标实现不了，就会将次要目标提至前台。假设有一天，特朗普真的恼羞成怒、孤注一掷，要求美企撤离中国，他是否拥有合法的授权？

根据美国法律，在正常状态下，政府是不能干涉个人、企业的迁徙和经商自由的。无论联邦政府，还是州政府，都不能随意调动个人和企业，命令其必须到哪里，不能到哪里。

但是，在特殊政治状态下，美国总统拥有特殊的权力。1917年美国国会颁布的《对敌贸易法》（TWEA）规定，总统在对外战争期间，有权监督或限制美国与敌对国之间的所有贸易。任何被认为对美国造成威胁的人，都有可能被没收财产。

经过一百多年修订，这部法令仍然有效。美洲唯一的社会主义国家古巴，仍然被美国保留在TWEA制裁名单上。不过，鉴于其主要适用于对外战争状态，特朗普援引这项法令的可能性微乎其微。无论如何，今日美中关系还没达到武力相向的地步。

在美国法律上，介于战争与和平之间，还有一个“紧急状态”。1977年，美国国会通过了一项《国际紧急经济权力法》（IEEPA），授权总统在“紧急状态”下管制贸易的权力。特朗普推特留言说，他要求美国企业撤离中国，就是依据这一法令。

美国IEEPA目录，来源：康奈尔法学院网站

根据IEEPA规定，当美国国家安全、外交政策或经济面临来自外部，或部分来自外部“非同寻常的威胁”时，总统有权宣布国家进入紧急状态。至于什么是非同寻常的威胁，法律没有详细界定，主要由总统拿捏。这就给了美国总统充分发挥能动性的余地。

1979年伊朗扣押美国人质时，卡特总统宣布美国进入紧急状态，这一命令对伊朗至今有效，可谓人类政治史上的一道奇观。2001年发生“9·11”后，小布什总统宣布美国进入紧急状态，后被奥巴马总统延期6次，成为美国反恐的主要法律依据。

有时候，美国遭受飓风、谷物灾害、传染病、外国干预大选或者非法入境泛滥，总统也可以宣布国家进入紧急状态。

截至2019年8月1日，美国总统56次援引IEEPA，对伊朗、伊拉克、俄罗斯、朝鲜、叙利亚、利比亚、也门、委内瑞拉等国进行制裁，其中31次制裁命令仍然有效。大多数制裁持续10年左右，最长的制裁持续至今，整整40年。

美国总统一旦宣布进入紧急状态，就拥有了无限的贸易管制权力。根据IEEPA规定，他可以调查、规管或禁止：（1）任何外汇交易；（2）任何银行机构涉及外国政府或其国民的贷款或支付；（3）任何人的货币或证券跨境交易。调查期间，总统对任何涉及外国或其国民的交易和财产，都有权进行管制。

更狠的是，当美国进入战争状态，或遭到外国政府、外国公民攻击时，IEEPA授权总统可以没收（confiscate）或转让（vest）任何外国个人、组织或政府的财产。2003年，美国政府曾剥夺伊拉克政府在美资产，转让给新伊拉克发展基金等实体。

可见，美国总统在国家紧急状态期间，拥有几乎无限的管制权力。如果特朗普头脑发热、破釜沉舟，宣布国家进入紧急状态，不仅可以迫使美国企业撤离中国，而且还可以没收中国在美资产。当然，这些企业回不回美国，就不是特朗普能说了算了。

即使不启用IEEPA，特朗普实际上也有“调控”美企的手段。从上个世纪中叶民权运动期间，美国总统就努力探求一种调控手段，推动美国企业落实民权法案，雇佣非裔美国人。经过几十年探索，他们已经完全可以利用联邦项目，“引诱”企业贯彻自己的政治意图：企业要想获得联邦工程项目，就必须满足联邦政府的特定要求。

特朗普政府如果在联邦工程招标中规定，凡是参加联邦工程招标的企业，均不得与中国存在业务往来，估计马上会震倒一批人。毕竟，对很多美企来说，联邦工程项目都是难以割舍的“肥肉”。

第三，让美企离开中国是否具有可行性？

在任何国家，政府有权采取行动是一回事，能不能达到理想的效果，又是另外一回事。特朗普如果诉诸IEEPA，会不会遇到司法上的阻碍？能否真的让美企撤离中国？

从以往历史来看，美国总统宣布国家进入紧急状态的缘由千奇百怪，但是唯独没有一个总统，以贸易纠纷或冲突为借口，宣布国家进入紧急状态。如果特朗普以此为借口，等于挑战了IEEPA的底线，可能会遭到反对派的司法诉讼，被指控违宪。

据《纽约时报》报道，特朗普推文援引IEEPA后，美国贸易和国际法专家们都在忙着查阅这项1977年的立法，“总的结论是，对于在中国做生意的企业（来说），总统事实上有权将许多威胁诉诸行动，但下令让他们彻底离开，也许超出了这项法律的范围。”

《纽约时报》文章

可以想见，如果特朗普启动IEEPA，肯定会有很多在华企业，集体向最高法院提起诉讼，要求进行司法审查。

不过，这对特朗普来说，应该不是难以克服的挑战。一来，他完全可以避开贸易纠纷，以“中国窃取美国知识产权”等为借口启动IEEPA；二来，在外交问题上，美国最高法院历来对总统极其“宽容”，支持其在紧急状态下行使最广泛的权力。

在这种情况下，制约总统的最后一道制度防线是国会。IEEPA特权本来就是国会授予总统的，当然可以由国会收回。国会可以通过修订IEEPA，限制特朗普的使用范围，也可以直接以三分之二票数通过决议，结束国家紧急状态，禁止特朗普行使特权。

目前情况下，美国两党都会中国抱有极大成见，国会议员会为了中国而抑制特朗普吗？即使有人想抑制，能争取到三分之二的票数吗？难度有点大。民主党已经准备通过2020年大选与特朗普再决雌雄，应该不会在中国问题上与总统针锋相对。

真正制约特朗普的，恐怕还是美国海外利益。根据荣鼎咨询（Rhodium Group）估计，从1990年至2017年期间，美国企业在华投资2560亿美元。让如此巨量的投资迅速撤离中国，是很难想象的事情，除非这些企业不计损失，完全配合特朗普。

即使这些投资愿意离开中国，又能转向哪里？服装、玩具、家具、机械、汽车甚至部分电子元器件生产行业，可以转移到以越南为代表的东南亚国家，中高端的电子、汽车、医药、飞机等行业则难有替代之地。至少多数美企还没想过回归美国。

如果特朗普硬性启动IEEPA，中国经济固然遭受重大打击，美国在华企业也将付出沉重代价，进而拖累美国本土经济。目前，美国债券市场接连出现曲线收益率倒挂，已经敲醒了经济衰退的警钟，要是在华企业再陷泥沼，美国经济很难保持稳定。这对志在连任的特朗普来说，显然也不是好兆头。

因此，从经济和竞选的后果来看，特朗普不到万不得已，应该不会硬性启动IEEPA，强使美中经济“硬脱钩”。至少在今年年底以前，他还是会将达成贸易协议当作首要目标。

但是，特朗普可以虚晃一枪，美国企业却无法置之不理。到了这份上，所有美企都得反复思量、谨慎评估，能不增加投资就不增加，能逐步转移生产线就逐步转移。进而言之，如果美中关系继续动荡，特朗普老这么“虚晃”下去，假像就会变成真像，最终导致美中经济“软脱钩”。

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