从民主制度透视英国脱欧的政治乱象

本来觉得，强硬派领袖鲍里斯·约翰逊上台后，英国脱欧一事很快便会有个了结。既然半数以上民众愿意脱欧，既然议会嫌前任首相特蕾莎·梅太软，那么鲍里斯的上台，应该最符合他们心愿。特朗普的上台，就让美国风气大变，很多没办的事就办了。但是谁知道，英国政坛自鲍里斯就任以来，却更加撕裂，更加混乱，可谓乱象丛生。

先是鲍里斯为了解除议会掣肘，向女王请求议会超常休会，继而议会反戈一击，夺取议会议程控制权，通过禁止无协议脱欧议案，为鲍里斯套上了新的“紧箍咒”。接着，鲍里斯恼羞成怒，宣布提前进行大选，议会则兵来将挡，两次否决鲍里斯的动议。苏格兰最高上诉法院也来凑热闹，裁定首相要求议会超长休会的行为违法。

鲍里斯主持内阁会议，来源：维基

这一波政治纠缠让外人看得眼花缭乱，如坠云里雾里。英国到底是想脱欧还是不想脱欧？议会、首相以及女王之间到底是什么关系，为什么在脱欧这个事上如此纠缠不休？本期专栏准备从英国民主制度角度，为大家解读一下近日英国脱欧的政治乱象。

议会至上制度与梅姨的失败

泛泛地来讲，英国与美国的政治皆属民主制度，由选民投票决定国家权力机构。但是，往细里说，美国政治模仿古罗马，奉行三权分立和制衡，而英国则坚持议会至上（下议院由选民推选产生，掌握立法权，故此处以及后文所说的议会仅指下议院），两者并不完全相同。

美国下议院和总统由选民分别选出，算是平行或平起平坐关系，代表民意的不同需求。美国总统不必对国会负责，在外交事务上更是直接发号施令。英国首相则由议会中多数党或最大党的党魁担任，内阁成员也来自议会，对议会集体负责。

不同的制度设计，决定了美英两国行政首脑在外交事务上，拥有完全不同的自主权。美国总统特朗普可以无视国会的不同意见，与中国大打贸易战；英国首相在脱欧事务上，则需要步步向议会汇报，并获得议会多数投票支持，才能付诸实践。

现在，英国脱欧乱象的根源之一，就是议会至上制度。议会可以对首相达成的协议进行逐项审议，就意味着将议会中各个政党、议员的意见，都带进了脱欧决策大盘中，而各个政党和议员的立场不同、利益不同，使得议会在表决脱欧议案时，往往充满变数。

如果首相所在政党，占据下议院多数，他们向下议院提出的议案，通过可能性比较大；反之，就不一定能获得多数票支持，从而折戟沉沙。2017年英国提前大选时，时任首相梅姨所在的保守党，仅获得650票中的317票，失去下议院多数席位，结果在此后的议会表决中步步被动。她向议会提交了三次脱欧协议，三次都被否决。

反对梅姨脱欧协议的政党和议员，大体上可以分为三类。第一类是科尔宾领导的262名工党议员。他们作为最大的在野党，为了谋求上台执政机会，无论梅姨协议好还是不好，都会投反对票。事实上，这批人私下里也愿意与欧盟温和分手，与梅姨的想法八九不离十。

英国下议院内景，来源：维基

第二类是以鲍里斯为代表的“硬脱派”，多数来自保守党，少数来自其他党派。他们反对向欧盟妥协，哪怕达不成协议，也要快速一刀两断。对于梅姨协议中的支付脱欧费、设置过渡期、让北爱尔兰暂时留在欧盟关税同盟等条款，他们极为愤慨，认为有“卖国求荣”之嫌。这部分下议院议员大体在80至100人左右。

第三类是苏格兰民族党、自由民主党等议员，他们反对脱离欧盟，主张进行第二次公投。因此，无论梅姨达成什么样的协议，这40多名议员多数也是投反对票。

根据以上分析，可知梅姨在任时两面不讨好，她的“软脱欧”方案既无法满足党内强硬派要求，又不可能取得党外反对派的支持。这种格局决定了她很难在议会闯关成功，只能辞职了之。

鲍里斯与下议院的政治纠缠

任何政坛老手都知道，英国下议院是首相的“太上皇”，如果下议院整体上不支持首相，首相将一事无成。反过来，首相要想贯彻自己的施政纲领，就必须适当运用“杀手锏”，解除议会掣肘或争取议会配合。

长期以来，英国虽然奉行议会至上，但是为了提高行政自主性，以便应对瞬息万变的内外挑战，还是赋予了首相一定特权，比如每年提出休会时间、主导议会议程、请求提前进行大选等。首相可以借助这些特权，变相地“迫使”议会配合自己。

鲍里斯上任后，面临的形势无疑更为严峻。梅姨在任时，还能得到党内多数以及党外温和脱欧派的支持，鲍里斯领导的“硬脱派”，则不仅要面对反对党的挑战，还会遭到党内温和派的质疑。按照下议院现状，他无论如何都不可能获得多数支持。

于是，最近一段时间，鲍里斯在智囊卡明斯授意下，充分运用首相特权，率先向议会开炮。他们的设想是，先逼迫议会长时段休会，力求摆脱其掣肘，实在不行就提前进行大选，依靠脱欧派选民的力量，更换下议院。

8月27日，鲍里斯突然发表讲话，宣称已经向女王提出申请，要求议会延长休会时间，从预定的3周延长为5周，即从9月10日到10月14日。欧盟给英国的脱欧大限是10月31日，如果英国议会到10月中旬复会，就没有多少阻止鲍里斯的机会。鲍里斯完全可以按照一己之意，或者有协议脱欧，或者干脆无协议脱欧。

英国女王应该明白鲍里斯的想法，也清楚他与议会的间隙，但是现代英国君主只是国家元首、主权象征，更多扮演任命、签署或宣布性的仪式角色，不再介入具体的政治事务。绝大多数情况下，英国君主都会批准首相或议会的请求。因此，当鲍里斯建议议会延长休会时，女王同意了。

英国现任女王伊丽莎白二世

但是，以工党为代表的反对派，肯定不能看着鲍里斯“诡计得逞”。9月3日，他们经过紧急投票，推动下议院通过了剥夺议会议程权法案，以便为接下来的反击作准备。如果没有这个议案，首相将按照惯例主导议会投票安排，反对派根本机会讨论限制鲍里斯的议案。

将议会议程权收回后，工党议员次日就提出了阻止无协议脱欧议案，并且获得优先表决机会。这项议案规定，首相不能单方面选择无协议脱欧，而是必须与欧盟继续谈判，力求10月19日前达成新协议；如果达不成，鲍里斯必须出面向欧盟申请，将脱欧大限推迟道明年1月31日。

尽管在投票前，鲍里斯重申了党内规矩，宣称谁要是支持此议案，就将谁开除党籍，但是仍有21名保守党议员，包括几位德高望重的大佬，不顾压力投了赞成票。

目前，阻止无协议脱欧已经获得上下议院通过，并且经由女王批准而成了法律。看来，女王对自己的定位非常明确，即仅代表国家批准首相或议会请求，而不理会谁对谁错。

面对议会釜底抽薪，鲍里斯使出了最后一招，即宣布提前解散议会，重新进行大选。放在2011年以前，这是很简单的事，首相只需报请女王批准，而女王一般也不会拒绝。但是，2011年通过的英国定期议会法规定，首相只有在两种情况下，才可以报请女王提前解散议会：一是取得下议院三分之二以上议员投票支持，二是下议院通过了对内阁的不信任动议，且两周内没有通过信任动议重新组织政府。

现在，鲍里斯要想提前解散议会，只能争取满足前一个条件。可是，占据议会多数的反对派议员，怎么可能同意“解雇”自己？（有时候多数也会同意）到目前为止，鲍里斯在下议院提了两次动议，都没有得到足够票数。提前大选、更换下议院的想法，看来暂时实现不了。

鲍里斯与英国脱欧的未来

在议会反对派操作下，鲍里斯已经被逼到了政治死角。摆在他面前的，只有三条路：按照议会要求，10月19日前与欧盟商定一份新协议；无视议会通过的禁止无协议脱欧法，10月31日硬脱；满足议会要求，在暂时谈不成新协议的情况下，向欧盟申请延期。

先来看第一条路。鲍里斯要想与欧盟谈出一份新协议，并且得到下议院的认可，必须解决梅姨方案中的一个关键争议——北爱尔兰问题，这是下议院当初对梅姨不满的焦点之一。

北爱尔兰问题纷繁复杂，必须从头讲起。

1801年，北爱尔兰所在的爱尔兰岛，全部并入英国，成为联合王国的一个自治体，当时不存在北爱尔兰、南爱尔兰之分。到了1922年，长期追求独立的爱尔兰，从英国独立出来成立了爱尔兰共和国，唯独东北部的6个郡，依然愿意留在联合王国内部。于是，一个爱尔兰岛被分为两半，成了两个国家。爱尔兰共和国大约占5/6，东北部的北爱尔兰大约占1/6。

此后七十多年间，北爱尔兰内部围绕回归爱尔兰，还是继续留在英国，争议不断，一度大打出手。不过，自1998年签署和平协议以来，北爱尔兰问题似乎得到了化解。英国和爱尔兰都是欧盟成员国，人员、商品和企业自由流动，北爱尔已经没有多少较真的必要。

但是，谁也没想到，英国脱欧又让北爱尔兰成了一颗定时炸弹。如果英国脱离欧盟，英格兰和苏格兰好说，重新设置边境关卡即可，可位于爱尔兰岛的北爱尔兰，就没那么简单了。如果他们也设置边境关卡，就意味着与爱尔兰再度成为两个隔离的国家，人口不能自由流动，商品互征关税，将给双方民众带来极大不便。

2016年英国脱欧公投，来源：维基

因此，多数北爱尔兰人愿意留在欧盟，继续享受与南爱尔兰的自由流通。目前执政的保守党目前属于议会少数党，靠着北爱尔兰民主统一党鼎力相助，才获得了执政机会，所以也必须考虑北爱尔兰人民的意愿。

梅姨与欧盟谈判时，出于以上考虑，接受了欧盟一项补充条款，即在脱欧过渡期内，双方应该签署自由贸易协定，如果无法达成协定，英国将继续留在关税同盟内部，并允许北爱尔兰遵守单一市场规定，以维持爱尔兰边境开放。这是欧盟为了维护成员国爱尔兰利益，提出的一个硬性要求。

然而，在英国脱欧派议员看起来，如果英国继续留在关税同盟，如果北爱尔兰继续留在单一市场，那极力争取的脱欧还有什么意义？这只能使英国继续受制于欧盟而已。

下议院要求鲍里斯与欧盟继续谈判，重点就是希望修改上述条款。可是梅姨谈了一两年，都没能修改，鲍里斯能在一个月内完成吗？何况，他本人始终声称，要么欧盟放弃该条款，要么英国无协议脱欧，态度极其强硬。这条路显然难以走通。

鲍里斯的第二个选择是不管议会，10月底单方面无协议脱欧。这同样是一条死路。鲍里斯要是这样做，就意味着蔑视议会和法律，轻则被反对党提出不信任动议，灰溜溜走人，重则违法犯罪，面临牢狱之灾。

想来想去，鲍里斯如果不愿“半途被废”，最稳妥的选择，还是先向欧盟申请延期，稳住咄咄逼人的议会，然后再寻求议会改选。这样做，虽然会损害他自己以及保守党威信，失去部分脱欧派选民的支持，但是只要他与脱欧党联合，仍然有望主导议会。

一旦鲍里斯及其盟党掌握了下议院，议会与首相就不会再针锋相对，英国脱欧就会迎来曙光。当然，如果不幸失败，保守党仍然控制不了局面，那只有继续上演府院之争，在脱欧泥潭中苦苦挣扎。

因此，可能于今年年底提前举行的英国议会大选，将是决定脱欧进程的关键一环。

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