2月10日，美國貿易代表辦公室（USTR）發表公告，取消了多個經濟體享受的“發展中國家地位”，引起人們普遍關注。美國為何有此舉動，對中國有沒有影響？本期專欄擬將其放到WTO“特殊與差別待遇”原則的背景下，說明美國此舉的來龍去脈及其可能影響。
(美國貿易辦公室公告，來源：Federal Register官網)
一、WTO“特殊與差別待遇”原則
經由關貿總協定演變而來的WTO，旨在要求成員國開放市場，削減關稅和其他貿易壁壘，實現平等互惠和公平交易。為此，WTO一方面要求成員國降低關稅水平，另一方面禁止成員國針對特定企業或行業，提供專向性（specificity）補貼。
但是，在全球各國經濟差距巨大的情況下，要求成員國遵循同一個關稅和其他貿易壁壘標準，顯然是不現實的。這種形式上的平等（對等）要求，只能導致事實上的兩極分化，或者將絕大多數發展中國家排除在全球化之外。為此，關稅總協定不得不做出妥協，1955年修訂GATT1947第18條時，承認發展中國家成員可以靈活履行義務。
經過發展中國家成員國爭取，1966年GATT確立了非互惠原則，即發達國家同意對發展中成員國實行非對等的關稅減讓，幫助其產業發展。1979年東京回合談判，GATT通過一項“授權協議”，規定締約方可以不必遵守最惠國待遇原則，給予發展中國家“特殊和差別待遇”（Special and differential treatment，簡稱S&D）。
從這個角度來說，S&D待遇原則是平等互惠（最惠國原則）的一個例外或補充，是為了彌補發展中國家和發達國家國家差距，而建議發達國家給予發展中國家的一種貿易優惠。當然，這個條款是授權性質的，不具有強制性。
1994年關稅和貿易總協定，擴大了S&D條款的數量和適用範圍，從貨物貿易協定擴展到《服務貿易總協定》《與貿易有關的知識產權協定》《關於爭端解決規則和程序的諒解》等。這些精神和規定都被納入WTO，成為S&D待遇的核心支撐。
廣義來說，根據特殊與差別待遇原則，WTO發達國家應該為發展中國家提供優惠市場準入、技術援助，盡力履行對發展中國家有利的條款；發展中國家在履行承諾時擁有一定的政策靈活性，履行協定時擁有過渡期，特殊情況下還可以采取例外措施，維護本國產業利益。
具體到可申訴補貼領域，《補貼與反補貼措施協定》第27條第7、8、9款規定，發達國家應允許發展中成員國較高的補貼額度。第27條10款規定，對原產於發展中國家成員的產品而進行的任何補貼調查，應在有關當局確認以下情況後應立即終止：第一，對有關產品的總體補貼未超過其單位價值的2%；第二，受補貼的產品占進口成員國同類產品進口量的4%以下。
對於最不發達成員國和地區，WTO協議規定了更加寬松的義務和更加優惠的待遇。
二、美國1998版貿易對象分級
對於WTO的S&D待遇，歐美發達國家都是基本承認的。1994年12月，美國國會批準GATT烏拉圭回合談判中的馬拉喀什協議，並經總統簽署後成為聯邦法律，意味着美國正式承認了S&D原則
但是，WTO並沒有明確定義“發展中國家”標準，主要依據各國成員國或地區自行申報。這樣一來，發達國家自然難以認同。美國貿易代表辦公室遂自行確定分類標準。經過幾次修訂，1998年美國貿易代表辦公室頒布了一份暫行最終規定（interim final rule），區分了三種不同的貿易對象國和地區：最不發達國家和地區、發展中國家和地區、發達國家和地區。
美國1998年版發展中國家名單包括42個國家，最不發達國家名單包括45個國家（含人均GNP低於1000美元的國家），發達國家名單包括36個國家和地區。從發達國家/地區名單來看，中國香港、中國澳門、韓國、新加坡、土耳其都名列其中，這意味着他們從1998年開始，便沒有享受美國S＆D待遇。韓國、新加坡和土耳其長期以來享有的，只是WTO發展中國家身份。
(來源：Federal Register官網)
1998年，中國尚未加入WTO，所以不在美國貿易代表辦公室確定的任何名單之內。後來中國加入WTO，始終未享受美國S＆D待遇，實際上等於遵守了發達國家標準。
三種不同等級的國家，分別享受美國不同的貿易優惠標準。最不發達國家享受“補貼金額微量標準為3%”和“進口數量忽略不計標準4%”優惠，發展中國家享受“補貼金額微量標準為2%”和“進口數量忽略不計標準4%”的優惠，發達國家則按照平等互惠原則，按照“補貼金額微量標準1%”和“進口數量忽略不計標準3%”向美國出口產品。
這里的補貼金額微量標準（De Minimis Thresholds），指的是進口產品受補貼金額（從價）占該產品價值的比例；進口數量忽略不計標準（Negligible Import Volumes），指單一被調查國進口數量占調查國同類進口總量的比例。美國當時這份規定，基本吻合WTO《補貼與反補貼措施協定》第27條的S＆D相關精神。
從上述分級可以看出，對於WTO成員國來說，被美國界定為什麼等級的國家至關重要。發展中國家能夠享受一定額度的貿易優惠，最不發達國家享受的額度更大，而發達國家只能與美國進行“對等貿易”。
三、特朗普政府的改革要求
不知為什麼，美國政府從1998年以後，始終沒有再對貿易對象名單進行調整。或許，小布什政府時期國力鼎盛，不在乎這點妥協；抑或奧巴馬政府時期國力雖然下降，但是不覺得這點妥協是關鍵。
2016年特朗普上台後，卻將這個問題提上了頭號日程。他一直抨擊WTO規則不公平，認為美國對其他成員國付出太多，而其他成員國並沒有給予美國“對等”待遇。2017年12月，WTO在布宜諾斯艾利斯召開部長級會議時，美國代表便醞釀一項提案，推動WTO進行改革。
2019年2月18日，美國代表公布了理事會決議草案，提議WTO修改S＆D待遇條款僅適用於最不發達國家。由於中國、印度等成員國反對，美國提議未能獲得通過。
特朗普政府眼看WTO改革不成，便向巴西、土耳其、印度、韓國等成員國施壓，試圖各個擊破。3月19日，巴西政府率先認輸，同意放棄S＆D待遇；土耳其和印度頑強堅持，被美國分別於5月16日和31日宣布取消S＆D待遇（土耳其名列美國1998年發達國家名單，按理說早已經不能享受S＆D待遇，不知美國為何有此表示）。
2019年7月，特朗普命令貿易代表辦公室重新評估發展中國家規則，表示如果未能取得進展，將在90天以內通過實力解決。9月18日，新加坡頂不住壓力，承諾以後參加WTO談判，不使用發展中國家身份；10月25日，韓國宣布同樣不再以發展中國家身份參加WTO談判。
由此可見，特朗普自從上任以來，便將取消多數WTO成員國的“發展中國家地位”，作為解決貿易逆差的重要手段。今年2月10日美國貿易代表辦公室公布的聲明，不過是在推動WTO改革無果之後，用國內法強行改變WTO規則的一種嘗試。
四、美國2020版貿易對象分級
美國貿易代表辦公室2月10日公告，主要是引用WTO反補貼協定的S＆D待遇規定，再依據美國法源，修訂S＆D適用待遇和範圍，並調整發展中國家和最不發達國家名單。
在S＆D適用待遇方面，美國貿易代表辦公室取消了原來的區分，將發展中國家和最不發達國家S＆D待遇合並，統一適用“補貼金額微量標準2%”和“進口數量忽略不計標準4%”。這等於降低了最不發達國家產品能夠享受的政府補貼額度。
在適用範圍方面，美國貿易代表辦公室依據多套標準，確定了一份新的發展中國家和最不發達國家名單，不在此範圍之內的，自動歸入發達國家行列，不能享受S＆D待遇。
美國1998年版名單將占全球貿易份額在2%以下的國家，視為發展中國家，2020年版則改為只要占比達到0.5%以上，便不再被視為發展中國家。據此，巴西、印度、印尼、馬來西亞、泰國及越南，被從發展中國家名單中剔除，不再適用2%微量補貼條款。
已是或正在申請加入經合組織、歐盟（EU）、G20集團（G20）的國家，如保加利亞、羅馬尼亞、哥倫比亞、阿根廷、哥斯達黎加和南非，同樣被移出發展中國家名單。
阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯共和國、摩爾多瓦、黑山、北馬其頓和烏克蘭等國，沒有在WTO談判中宣稱為發展中國家，亦不適用S＆D待遇。
排除上述國家，又增加若幹新國家後，美國貿易辦公室2020年版發展中國家名單，由原來的42個減少為36個，主要分布在非洲、拉丁美洲、太平洋島嶼、東南亞和南亞。
(來源：Wells數據平台)
2020年版發展中國家名單沒有提到中國。按照反向排除原則，中國自動被歸入發達國家行列，適用“補貼金額微量標準1%”和“進口數量忽略不計標準3%”。
五、完全失去方向的全球化
從以上回顧可以看出，S＆D待遇及其背後的WTO發展中國家地位，是一個全球性的貿易結構問題，反映了發達國家、新興國家、發展中國家和落後國家之間的整體性衝突，而不是單一國家之間的對抗。中美圍繞WTOS＆D待遇進行的交鋒，只是其中一環。
從中國角度來看，由於美國1998年版名單便將中國香港和澳門列入發達地區行列，對後來加入WTO的中國，又始終以發達國家標準來要求，美國此次調整發展中國家名單，不會對中國產品出口造成直接影響。
直接受到影響的，是被移出發展中國家名單的經濟體，如阿根廷、巴西、智利、哥斯達黎加、哥倫比亞、烏拉圭、洪都拉斯、巴拿馬、馬來西亞、泰國、南非等。拉丁美洲是明顯的“重災區”。最不發達國家的“補貼金額微量標準”被提高了一個百分點，實際上也屬於受害者。
特朗普政府應該非常清楚，此番調整不涉及對華貿易，不會對中國造成進一步的遏制。他們的真實意圖，應該是落實“美國優先”戰略，通過打造“對等貿易”格局，減少對外優惠，為美國爭取更多的貿易利潤。這對美國人民來說，當然是一種務實外交，但是對全球化來說，卻福禍難料。
當美國帶頭“自行其是”時，WTO必定陷入停滯；當WTO運轉不暢時，全球化注定面臨動蕩，各個國家則又將經曆新一輪洗牌。動蕩和分化之後，世界會變成什麼樣子，現在還是一個未知數。
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