加国私募市场系列（二）——加拿大证券市场的监管体系

加拿大是一个联邦制国家，联邦政府和各省、特区政府分享权力。根据加拿大宪法，联邦政府负责监管国家性事务，如外交、外贸、省际交通和贸易、国防、渔业、税收、货币、银行、移民、人权等；各省和特区政府独立处理日常公共事务，如教育、民权、司法、医疗、市政、卫生等。有些事务，则由联邦和各省分享。

对于证券市场的监管立法和执法，便是各省（特区）自治权之一。省议会负责证券立法，省财政厅（部）负责执法，但是财政厅一般不直接出面，而是通过委托成立的证监会具体执行。这是加拿大各省政府部门监管下辖对口行业的通行模式。接下来，笔者拟以BC省证券委员会（BCSC）为例，说明加拿大证监会的性质、构成和职能。

监管主体：以BC省证监会为例

BC省证监会全名为TheBritishColumbiaSecuritiesCommission，简称BCSC，成立于1996年，总部设在温哥华。省财政厅任命了9名委员，其中主席、副主席各1名，独立委员7名。委员会再任命一位首席执行官，带领办公室人员负责日常监管、财务，维持BCSC运转，制定战略规划，并从事行业经济分析。

BCSC官网显示，他们是独立的省政府机构（CrownCorporation），通过负责执行证券法的财政厅长（Minister），向省议会汇报工作。不过，像其他行业监管机构一样，证监会的经费并非来自议会拨款，而是来自行业注册成员缴纳的会费。各个行业的监管机构都是如此，完全靠着从业人员缴纳会费，维护公众利益。听起来，似乎对从业人员有点不公平。

根据2017至2018财年的年度报告，BC省证监会主席BrendaLeong当年薪酬为502,848加元，在BC省公共机构管理人员薪酬排行榜中高居第四位，仅次于BC水电公司子公司Powerex、BC大学、BC水电公司负责人的薪酬，由此可见证监会在省政府机构中的重要地位。

BCSC的9名委员，负责在委员会主席带领下，经财政厅长同意，制定证券行业规则，监督证券行业自律组织、交易所、公开市场和豁免市场，组成听证小组裁定工作人员提出的强制执行案件，并审查BCSC员工、交易所或行业自律组织的决策。自律组织即代表证券从业人员的行业协会组织，负责为从业群体争取利益。

BCSC表示，他们的使命是努力打造公平、诚信，且充满活力和竞争的证券市场，为公众提供投资和融资机会，促进公众利益，维护市场完整；他们的愿景是在证券监管中发挥领导作用，激发投资者信心，确保公平、高效和创新的资本市场。

BCSC执行机构会审查企业发行证券必须提供的信息；审查交易证券的注册申请，管理证券投资组合或投资基金，确保其合格、合理，具有偿付能力；惩罚违反证券法的从业人员；教育投资者如何保护自己，指导证券从业者如何遵守证券法要求等。

投资者如果查阅BCSC官网，会发现很多服务信息，如投资者如何避免上当受骗、从业者如何遵守证券法规，以及1987年以来，BC省证监会处分过的人员名单、投资提醒名单、未按要求持续披露一项或多项备案文件的公司或个人名单等。

投资者如果受到诈骗或不公正待遇，可以向BCSC投诉。BCSC会组织相关人员召开听证会。如果投诉被确认，轻则罚款，重则禁止从事证券交易或者提起刑事诉讼。刑事调查处会将案件转交BC省皇家检控机构进行评估。如果指控被批准，公诉律师会向法院提起诉讼。违反《证券法》最高可判处三年监禁，每项罪行最高罚款300万美元。

加拿大证券管理委员会

BC省证券法（TheBCSecuritiesAct）由省议会1996年通过生效。以后陆续修订，逐渐完善了对证券市场的监管。其他省份和特区的证券法，也都是由各省议会分别颁布。其各自为政的结果，是造成各个省份和特区之间的证券法无法统一，形成了不同的法规和监管体系。这对于发行商、交易商和投资者都是极大的不便。

20世纪90年代，加拿大各省和特区为了统一证券体系，打造共同的证券市场，结成了同盟组织CanadianSecuritiesAdministration（CSA），中文多翻译为加拿大证券管理委员会。2003年，CSA经过重组，开始真正发挥统一协调作用。

很多人望文生义，经常误将CSA视为联邦监管组织，实际上是一个大大的错误。CSA官网说的很明确，他们是一个非正式机构（informalbody），主要负责召集各省和特区证监会，制定统一的证券监管手段，包括法规、规则、计划和操作系统，以便避免重复工作。他们既没有立法权，也没有真正的监管权。掌握监管大权的，还是各省和特区证监会。

CSA目前由全国10个省、3个特区证监会组成，代表了13个证监会的共同行动。因此，其立场与各地证监会完全一致，即保护投资者免受不公平，不正当或欺诈行为的侵害，并促进公平，高效和充满活力的资本市场。这就是为什么他们的官网上，除了政策公告之外，很重要的两块内容，也是投资者警示和惩戒清单（DisciplinedList）。

自从成立以来，CSA的两个最大贡献，一是以各地证监法为基础，制定了一套统一的国家证券文书（nationalinstrument），其中包括豁免市场发行、销售和购买规定；二是开发出一套贯通的“护照系统”（passportsystem，联邦制下的各省或特区拥有高度自治权，形似国家，故有此称谓），使得市场参与者只需向一个证监会注册并遵循统一法律，便可以进入该系统所涵盖的各省和特区资本市场。

由于立法权在各省或特区，CSA要想修订国家证监文书，必须征得各省或特区批准。如果有的省份或特区不同意，可以继续保留自己的特殊规定。比如，安大略省的豁免市场法规，就与nationalinstrument存在诸多不同之处。

加拿大资本市场的联邦化

加拿大各自为政的资本市场，是在联邦制框架内发展起来的，并不是联邦政府所希望的。相反，作为全国政府，联邦财政部始终希望介入监管，推动各司法辖区一体化。

2009年，联邦政府为了弥补证券监管机制缺失，曾酝酿制定一部联邦证券法，并建立全国性的证券监管机构。安大略省和BC省予以支持，但是魁北克和阿尔伯塔省强烈反对。联邦政府将争议提交最高法院裁决，结果被最高法院以违宪为由否决了。

联邦政府没有就此放手，而是争取安大略省和BC省，寻找突破口。2013年9月19日，联邦财政部（Jim?Flaherty）与安大略省、BC省财政厅长签署协议，宣布成立一个全国性的“资本市场合作监管局”（CCMR），旨在保留当前监管系统优势的前提下，简化资本市场监管框架，促进资本市场效率，降低系统风险，保护投资者。

这意味着，CCMR仍然承认各个司法辖区的监管主权，只是希望分享部分权利，协同共管。但是，魁北克省财政厅对此仍然不满，将联邦政府告上了魁北克上诉法院。魁北克上诉法院裁定，合作监管超出了联邦政府能力，不支持联邦政府诉求。联邦财政部不服，又向加拿大最高法院提出上诉。这次，最高法院支持了联邦，2013年11月推翻魁北克上诉法院裁定，认定联邦政府创建CCMR符合宪法精神。

由此，CCMR终于获得了合宪性，开始正式推进。2014年1月，联邦财政部和安大略、BC省财政部门签署协议，宣布正式启动CCMR计划。随后，萨斯喀彻温、新不伦瑞克、爱德华王子岛和育空特区陆续加入，使得CCMR成员目前达到6个。

2015年7月，CCMR部长会议任命成立了资本市场监管局执行机构（CapitalMarketsAuthorityImplementationOrganization，简称CMAIO)，作为CCMR的过渡管理机构。2017年1月，CMAIO高管团队宣布成立，开始进行监管前的准备工作。

CCMR体系的监管目标，是制定一部省/特区资本市场法（theprovincial/territorial?CapitalMarketsAct，简称CMA），作为各成员司法监管的示范性法令；然后再制定一部加拿大资本市场稳定法（CapitalMarketsStabilityAct，简称CSMA），作为联邦监管资本市场风险的依据。

目前，联邦财政部和各成员财政厅，已经将上述两部法律起草完毕，面向社会咨询修订，只待最后批准生效。笔者觉得，等到新法令生效后，安大略、BC、萨斯喀彻温、新不伦瑞克、爱德华王子岛和育空六个CCMR成员，应该遵行新的证券监管法规。不过，笔者向BC省证监会写信核实时，截至发稿前没有得到确切答复。

长期来看，加拿大各地资本市场摆脱条条块块，走向一体化和标准化，已经成为不可逆转的趋势。加入CCMR的省份估计越来越多。但是，鉴于加拿大不会改变联邦体制，各省或特区证监会仍将是资本市场监管的核心主体。联邦财政部只能在尊重各地监管主权基础上，争取权力分享和协同共管，防范大规模系统风险。

本文由胡家骏先生为FX168独家供稿。